张燎：流域水环境综合治理与按效付费ppp实践
流域水环境综合治理
与
按效付费ppp实践
2017年6月14日，上海济邦咨询公司董事长、PPP领域知名专家张燎受北京排水集团的邀请，在“区域一体化背景下的流域水环境综合治理与水生态修复”高级研修班做主题报告并主持专题研讨。
张
燎
济邦咨询董事长
燎说：
PPP的基本理念和核心逻辑
流域水环境污染治理PPP项目的难点与破解
运用PPP模式治理流域水环境污染的优势
绩效考核指标设定以及案例启示
张燎董事长从四个方面对“区域一体化背景下的流域水环境综合治理与水生态修复实践”进行了分析报告，并对在水环境治理PPP中遇到的困难支了招。
1、 PPP的基本理念和核心逻辑
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什么是PPP？
张总说道，以前，社会中的公共物品和公共服务都由政府提供，而公共产品及服务的效果和效率却不尽理想。尤其当国家给债务扩张戴上了紧箍咒，PPP成了一条阳光大道。PPP制度的本质是基于长期合同、有合理回报机制和公允的风险分担，用非传统、替代性方式提供基础设施/公共服务。PPP构建了政府与社会资本之间的伙伴关系，强调的是管理机制上的一种创新。
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为什么PPP？
PPP将包含设计、投融资、建设、运营的全寿命期管理责任交给了社会资本，并以激励机制加以约束。如此一来，PPP机制解决了传统的碎片化的管理和运营烦恼。而项目的市场风险、建设风险、运营风险、金融风险在政府和社会资本方合理分配，而非以往政府一肩承担。此外，PPP强调服务效果而非工程的建设投资，更有利于改善公共产品和服务质量。除以上三点，PPP模式在平滑政府支出、加强政府债务管理、推动产业链发展和改革（按效付费让“伪”技术无处藏身）等方面也具有积极作用。
张总表示，中国的PPP模式经历了20年的理论研究及探索尝试之后迎来了规范发展。尤其从2013年底，财政部开始对PPP进行大力部署，出台了大量政策文件，各地掀起了PPP的学习、使用、创新热。从启蒙性阶段的来宾B电厂项目到如今上万个在库的PPP项目，PPP模式的地位在不断提高，PPP的热潮在继续。
2、流域水环境污染治理PPP项目的难点与破解
目前，水环境污染治理主要有四大难点。难点一，污染源控制难度大，政府和治理单位之间的责任边界划分很困难；难点二，水环境污染治理工艺路线种类繁多，但在国内大规模实践的经验尚少，技术风险较大；难点三，水环境污染的治理效果以及产出绩效难以测定。建设成本、运营成本、融资成本及风险溢价的全周期完全成本与绩效指标呈现非线性关系；难点四，具备整合设计、建设、投资和运营能力的环境治理运营商比较少，市场发育有限。
而运用PPP模式治理水环境污染拥有以下几个的痛点。1.政府在能够获得成本低廉的优惠贷款的情况下，为什么选择资金成本相对高的PPP模式？ 2. PPP程序复杂、政府各部门政策性存在差异，PPP项目的运作进度能否得到保证？3. 水环境污染治理的按效付费是否具有够高的可行性？ 4. PPP在黑臭水、海绵城市、水体修复、地下综合管廊等领域的项目繁多且琐碎，如何能做好综合管理？ 这些疑问如想不通，势必会影响到推行ppp模式的定力与动力。
对于水环境治理PPP中遇到的难题，张总给出了具体的破解法则。首先，张总建议合理划分项目包。在项目包范围选择上，可按汇水区域、污染治理责任边界划分，并“肥瘦”搭配。这样的划分有利于保持项目整体系统性、建设运营责任边界的清晰。其次，张总表示一定要选好咨询机构，编制可操作的“PPP实施方案”。PPP项目的资金投入动辄在亿级、十亿级，聘请具有合格资质并且合适的咨询机构对PPP的操作性十分必要。他们能够在法律、交易、技术层面提供全方位的服务。第三，根据预计投资回报、设备寿命、财承评价结果、市场测试反馈等确定合理的项目建设经营年限。原则上，PPP项目合同期不低于10年。 最后，选择适用的采购程序，充分利用竞争性机制来实现“物有所值”。
3、运用PPP模式治理流域水环境污染的优势
张总认为，运用PPP模式治理流域水环境污染的优势主要体现在为三个方面。
第
一
PPP模式拥有政府自建自营所没有的制度优势。一个PPP项目的生命周期可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个大阶段。像项目识别阶段的物有所值评价（VFM）和财政承受能力论证步骤，很好地将项目目标聚焦到“物有所值”上，并倡导政府财政支出的可承受性及项目的长期稳定性。而项目准备阶段的实施方案步骤，作为PPP项目的“商业项目书”为进一步编制、采购等提供了依据。这些制度上的天然优势确保了PPP项目在全生命周期内的合理规范。
第
二
PPP有多种具体的运作方式。根据政府/投资人承担责任的大小，我们可将PPP运作方式谱系化，比如从风险转移程度较低的O&M模式（仅转移和维护）到风险转移程度较高的BOT模式（建设-运营-移交）。政府可以根据现有的条件灵活选择合适的方式。这些条件可以是项目具体的融资需求、改扩建需求及期满处置等因素。政府甚至可以根据水环境污染治理项目的收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架等因素采取组合的方式（e.g.“A+B”模式）来充分利用PPP模式的优势。
第
三
PPP的回报机制-使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴，对水环境污染治理按效付费的可行性起到促进作用。通常，对于污水治理这类不直接向用户提供服务的终端型项目以及环境整治修复等不具备收益性的市政项目，宜采用“政府付费”模式。而政府可以制定水质、水量、防洪标准等具体指标，并以此作为依据来支付给社会资本服务费。
4、绩效考核指标设定以及案例启示
张总表示，绩效指标不是越多越好，过多的指标肯能带来高成本的履约监管成本。绩效指标的设定应该是技术、工程、投融资、运营、财税等多专业人员的联合攻关成果。
以济邦负责的南宁那考河项目为例
张总对流域水环境综合治理与按效付费ppp项目进行了实例讲解。那考河流域治理PPP项目是一个集城市河道治理按效付费、PPP模式、海绵城市设施、黑臭水体整治以及国内首个竞争性磋商项目五大亮点于一体的典型项目。通过PPP模式，政府与社会资本之间以履约为前提进行合作。在系列的设计下，那考河PPP项目协议很好的反映了从工程、技术、建设投资、运营到最终体现出处理效果的服务的整合。该项目涉及多个系统工程，对于综合治理者的专业技术和管理水平要求较高。实施机构考虑到自身专业综合技术能力不足，项目边界条件的不明确，第一时间采用了竞争性磋商这种最能满足实际需求的采购方式，得到了南宁市财政局的批准。南宁那考河项目也由此成为了第一个吃螃蟹的项目。
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最后
张总对那考河流域治理PPP项目的启示作出总结：抓紧强化政府部门机构和能力建设、尊重PPP项目对时间安排的要求、PPP采购下理性看待报价因素、充分保障采购阶段竞争性。
